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我城市污水处理走向市场化运营
发布时2014-10-20 23:0425
 
城市污水处理市场化探索实践在我国仅有两三年的时间,有许多认识、政策和管理体制等方面的问题尚未解决,严重制约着市场化的发展进程。若这些问题得不到较好解决,市场化方式仍不可能对促进我国实现“十五”环保计划目标发挥实质性作用。

  一份名为《关于在城市市政公用领域推广和规范政府与社会力量合作的指导意见》发布在即。据了解,该文件发文单位为住建部和财政部。一位参与文件研讨、修订的内部人士表示,该文件今年3月份起草以来,历经数次讨论、修改,现在已基本成型。届时,在城市污水处理领域厂网一体的PPP模式将在项目的新建、改扩建和环保运营中大力推广,项目补贴、贷款贴息等一系列政策措施将会推出。

  PPP重点在“网”政策即将出台,PPP大潮能给污水处理行业带来什么新机遇?提升管网的建设运营效率是业内期待的焦点。作为水务行业的主管领导,住建部城建司副司长章林伟在7月份的一次PPP沙龙上坦言,现在厂、网分离,厂是一块肥肉,网都是骨头,最后政府的债务问题和政企相互之间运营关系的问题没有很好地解决。薛涛认为,管网建设运营是污水处理行业卡脖子的一环,无论新建管网还是老旧管网的更新改造,都需要巨额的资金投入,把管网打包进污水处理PPP项目,促进管网投融资市场化是下一步的趋势。记者注意到,一些城市污水处理厂受制于管网建设滞后,设施闲置“吃不饱”的情况时有发生。住建部统计数据显示,2013年全国城镇污水处理厂运行负荷率为82.6%,截至2013年底,十二五规划全国新增配套管网建设任务完成50.5%,新增城镇污水处理能力完成58.9%.

  同样是基于这一理念,金永祥认为,长沙岳麓污水处理项目的意义非同一般,虽然管网运营还是交给市排水公司来做,但与传统的政府指定有明显区别,至少名义上管网的业主是广东联泰集团投资的项目公司,项目公司以协议的方式委托排水公司运营。“从名义上来说,项目公司对于管网运营有监督的权利,如果市排水公司做得不好,项目公司是可以与它解约的,这对于排水公司是一个重要的约束,也可以看作是管网运营体制的一种变革。”金永祥说。业内人士认为,如果不算市场化程度较高的国有排水公司,例如深圳水务、北京排水集团,目前真正由民间资本运营污水管网的仍然很少。然而污水处理厂的BOT模式已经非常成熟,如果不把管网打包进来,新提出的PPP概念与此前的BOT比起来毫无新意。薛涛对本报记者表示,要把管网纳入PPP模式,无论是项目权责边界,还是民间资本的回报模式,都比以往复杂,目前国内还没有典型的案例。“配套管网的投资规模一般要超过污水处理厂的投资,甚至是后者的几倍,这么大的投资规模,如何让民间投资方愿意参与,关键是建立投资方对于地方政府的财政支付能力和履约机制的信任。”薛涛说。事实上,在污水处理行业,政府拖欠污水处理费已成业内普遍现象。毕志清告诉本报记者,岳麓污水处理厂的污水费约9毛一吨,根据项目结构设计,其中2毛多钱是支付给管网建设成本的。

  “这样价格即使在当时也是很低的了。”岳麓污水厂的污水费标准并未包括管网运营费用。薛涛认为,PPP项目要把管网的建设运营全算进去的话,总的污水处理费要达到3-4元/吨。地方政府在巨额地方债务的压力下,已然面临融资困难、支付困难,此时,财政部的支付背书,包括项目支付结构设计就显得特别重要。长沙市一位水务局的官员对本报记者表示,BOT也好,PPP也好,任何一种模式的好坏主要看是否合适当地的发展状况,不赞成一刀切地搞PPP.“对于PPP模式的污水处理项目,管网建设采用何种融资模式,建设运营费用是否加在污水处理费上,还是有其他更好的支付结构,目前还有待探讨,而两部委即将发布的PPP新政也必将影响各参与方的态度和选择。”薛涛说。

  

我国污水处理市场化的问题

  起步晚

  我国污水处理产业发展进步较晚,建国以来到改革开放前,我国污水处理的需求主要是以工业和国防尖端使用为主。改革开放后,国民经济的快速发展,人民生活水平的显著提高,拉动了污水处理的需求。进入二十世纪九十年代后,我国污水处理产业进入快速发展期,污水处理需求的增速远高于全球水平。1990年以来,全球污水处理表观消费量以年均6%的速度增长,而九十年代的十年间,我国污水处理表观消费量年均增长率达到17.73%,是世界年均增长率的2.9倍。进入二十一世纪,我国污水处理产业高速增长。

  从总体上看,我国污水处理正在经历由规模小、水平低、品种单一、严重不能满足需求到具有相当规模和水平、品种质量显著提高和初步满足国民经济发展要求的深刻转变,污水处理需求将逐步实现自给。

  污水处理市场化至少应包括三方面:(1)防治水污染、保护水资源的集约化;(2)水资源利用主体产权的多元化;(3)污水处理和污水处理设施运作、服务的市场化。在具体运作过程中,要把污水处理看作生产性事业,拓宽筹资渠道,形成政府、银行、国内外企业和个人等多元化投资建设的局面,让市场机制贯穿于污水处理运作的全过程。

  监管不到位

  十六届三中全会提出对公用事业进行改革以后,明确了城市污水处理行业改革的市场化方向,地方政府对城市污水处理行业改革方向的认识也逐渐统一起来,我国城市污水处理真正开始了市场化的进程,在主体、投融资体制、价格机制等方面取得了一定成效。地方政府根据宏观政策框架,相继出台了一些实施细则和指导意见,全国城市污水处理市场化由沿海到内地逐渐成了三个发展程度不同的区域,而且初步建立了污水处理收费体系,至2002年底,除西藏自治区外的30个省、市全都实行了污水处理收费制度。以此为基础,近三分之一的污水处理单位由纯事业单位管理向企业化管理过渡,有几个城市的相关企业还实现了完全意义上的企业化改革。传统污水国营企业也积极进行了产权结构改制,提高了市场竞争力,带动了产业结构的优化调整。社会资本开始通过众多上市公司或投资公司进入城市污水处理行业,各种资本积极进入,产业结构逐渐优化。以威利雅、苏伊士和泰晤士为代表的国际水务和环境集团均已不同程度地投资中国污水处理行业。

  在对环保产业法律的实施上同样存在执法不公正和监督不力的现象。由于当前一些企业环境意识和法制意识还比较淡薄,出于利益驱动,有的企业常常会关停设施。而在许多地方,环保系统的执法并不严肃,不少执法人员缺乏高度的使命感,环保执法有时成了一种交易,而且这种现象比较普遍。同时,没有一个经常监管的机制,即便有,其应有的权威性也没有得到体现。环保局作为监管机构倒是常设,但其权威性、可动用的手段有限。

  在运作BOT和TOT等市场化项目时,遇到了谁来代表政府与民营企业签约的现实问题。按照现有环保法律,城市人民政府具有建设和组织建设环境基础设施的法定职责,但并没有授权其可以融通社会资本。而且,国家有关政策规定,政府不能从事经营性活动,禁止地方政府与企业签订商业合同,或为企业提供担保。这样一来,与民营企业合作的政府法人并不存在。目前,已有的BOT项目合同,有的是与政府主管部门签订的,有的是与政府主管部门下属的公司签订的。在一些案例中,企业对合同的合法性和依赖度,主要取决于对政府领导的信任,而不是合同本身的法律效力。

  我国环保产业发展缺少总体规划的指导,处于相对盲目的发展状态。在污水处理行业中,尚未形成专营的大型企业或企业集团,企业规模相对较小,且多是兼营企业,重点装备的配置、专业工程承包、专业化污水处理设施运营能力还严重不足,无法达到规模效益,技术开发能力弱,而且服务领域较窄,服务水平不高。目前,环保设施运营资格认证仅仅是自愿认证,一些专业公司即使没有资格证书依然可以从事商业承包运营。

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